經濟社會可持續發展視角下的澳門管理水域合理利用與開發研究
研究主筆/著者:
柳智毅、吳倩怡、盧珺苗
出版機構:
澳門經濟學會
出版日期:
2017-01-19
內容摘要/序言/編者的話:
澳門管理水域的劃定,其過程相當漫長。葡萄牙人管治時期,澳門政府從沒有在正式外交文件中向中國索取海域領土,即使之後形成了習慣性的管理海域,即澳門政府實際管理着和在實際運作中形成的澳門水域管轄範圍,以及澳門市民在生活上利用的澳門周邊水域,一直只被稱為澳門的“習慣水域管理範圍”。中國政府從未在法律上承認澳門政府對周邊水域的任何權力,包括在澳門回歸前審議澳門法律適用於特別行政區時,也把澳門政府單方面公佈的涉及管理水域的法規不予採用。因此,澳門水域問題成為一個歷史遺留的問題,既無法理依據,也懸而未決。但特區政府管理水域缺乏法律依據,不僅使得習慣性水域的行政管理缺乏合法性,也限制了澳門經濟發展尤其是海洋或濱海經濟發展的空間。

2009年,崔世安行政長官提出希望明確澳門水域範圍的想法,在2010年全國政協常委會上,來自澳門的全國政協委員廖澤雲首次以口頭形式提出了希望中央明確澳門習慣水域管理範圍的建議,並於2011年提交了《澳門海域保護、管理開發的提案》。2014年初,澳門特區政府正式向中央提出希望劃定澳門的習慣水域管理範圍的請求。在澳門特區政府及社會各界的不懈努力下,國務院第116次常務會議於2015年12月16日通過《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》,劃定澳門政府管理海域面積85平方公里,並於2015年12月20日正式實施,為澳門回歸16周年送上一份意義深重的厚禮。

85平方公里管理海域的劃定,不僅是“一國兩制”精神的新實踐和新發展,且對於澳門的行政管理、區域合作和未來發展都具有重大意義。我們認為主要有幾個方面:
有利於澳門發展海洋經濟、促進經濟適度多元;
有助澳門建設世界旅遊休閒中心目標的實現;
促進澳門開展更為廣闊的區域合作;
有助於拓展城市空間,為社會民生發展提供空間與機會;
理順海域事實管轄和法律管轄,為澳門的海上工作予以合法性,有助於打擊澳門海上違法犯罪活動。

目前,雖然有關澳門水域的資料、文獻及研究成果較為匱乏,但透過查找及整理所得,我們瞭解到:澳門先天水域條件較差,海水多泥沙且偏渾濁,水深過淺缺乏深水港,海岸沿線的自然風光不盡如人意,且由於填海造陸,天然海岸線在澳門半島已經消失殆盡;在水域生態方面,澳門雖有眾多的灘塗濕地並建有生態保護區,但總體來說,澳門水域污染嚴重,特別是近幾年鴨涌河一帶的生態和衛生環境正在不斷惡化。在澳門水域的開發及利用方面,主要集中在本地水庫貯存調節、填海造地、港口和碼頭的客運與貨運、濱海旅遊開發、以及相關海上旅遊產品的開發與利用等。

在遵循水域開發及利用的基本原則的基礎上,對於如何科學有效地管理及利用這85平方公里海域,各界針對澳門管理海域的開發管理已開展了諸多規劃研究;澳門特區政府也於2016年11月向社會公佈了《澳門澳域管理綱要法》的諮詢文本。

在澳門特區政府公佈的首個《五年發展規劃(2016-2020年)》中,海域已被列入澳門城市總體規劃中,對海洋立法、海洋區域合作有了相應的內容。2016年6月,特區政府成立了由行政長官領導的“海域管理及發展統籌委員會”,全面部署海域管理工作,統籌制訂以海域管理及發展為基礎的總體規劃,以及制訂海域管理及使用方面的法規;在《二〇一七年財政年度施政報告》中,特區政府又指出:“2017 年將初步完成《澳門特別行政區海域利用與發展中長期規劃 (2016-2036)》研究,為未來 20 年利用、發展和保護海域作出全面部署與總體安排;澳門特別行政區政府旅遊局頒佈的《澳門旅遊業發展總體規劃》諮詢文本中,針對利於澳門水域發展海洋旅遊提出了兩方面主要的建議,並對應地列出了短期、中期以及長期措施的設想。在海洋立法方面,政府於2016年11月發佈了《海域管理綱要法》諮詢文件,聽取社會各界對澳門特別行政區管理範圍內海域的發展的意見和建議。在2016年結束前,先經政策硏究室向城規會介紹,再由運輸工務司司長公佈了特區政府有意在澳門南部海域填海造島,打造“第四空間”的設想。可見,特區政府對中央批予85平方公里海域的管理和開發利用,充滿了期望。

社會各界對管理水域的開發與利用也提出了多項意見和建議,如:珠澳合建一河兩岸旅遊區、珠澳合作共推海島遊、開發海上郵輪、建擋潮閘改善民生,促進舊區經濟、發展海洋生物醫藥、改善海洋生態、以海洋平台取代傳統填海、通過海域合作改善民生,等等。但這些建議大多數仍需進行更為深入的研究,對其中抽象部份也需要加以具體化。

目前,國內外水域管理與開發已有較為成熟的理論成果及豐富的實踐經驗,相對而言,澳門在這方面尚未形成理論,也缺乏經驗基礎。因此,本研究通過對杜拜帆船酒店與棕櫚島、香港海濱旅遊開發、上海外灘濱水區改造、內地大型山水實景演出、國內外海灘養護工程、萊茵河流域合作管理等案例,從中總結分析其經驗教訓,並結合澳門自身的實際情況,逐步探索出適合澳門水域管理及開發利用的道路。

澳門海域管理的一個重要的原則是,澳門特區政府首先必須服從、配合中央政府國防、外交等事權,在這個前提下對85平方公里海域實施管理和開發利用。我們通過對比研究的結果、深度訪談以及根據目前水域管理及發展的現狀,按實現建議所需時段分為短期、中期及長期目標,並提出相關建議如下:

一、兩年短期目標 (2017年至2018年):完善澳門水域方面的法律與制度,建立專業的管理及研究機構。
具體重點建議:
(一)加快制定澳門海域法律,依法對管理海域進行開發管理;
(二)建立相應管理機構和戰略研究機構;
(三)建立科學的海洋生態監測機制,保護水生態;
(四)盡快改造荔枝碗。

二、五年中期目標 (2017年至2021年):初步建立水域管理及海洋經濟開發利用的完整體系。
具體重點建議:
(一)初步建立完整的水域管理及海洋經濟開發利用完整體系;
(二)確定海洋經濟開發的涵盖內容;
(三)發展城市海上觀光遊;
(四)開闢中國南海、東南亞等海上短途交通航線;
(五)實施海灘養護,建造人工沙灘;
(六)建造具有澳門海洋文化特色的“海上會展館”。

三、十年長期目標 (2017年至2026年):期內,將五年目標初步建立的完整水域管理及海洋經濟開發利用完整體系,全部落實到位。
具體重點建議:
(一)加強區域合作發展海島遊;
(二)建造海濱景觀、視聽及休閒長廊;
(三)建造蓮花島第四空間,構建澳門歌劇院新地標;
(四)建立環保人工島,發展回收產業;
(五)發展中葡海洋科技合作平台。